Krieg sei "nichts als die Fortsetzung des politischen Verkehrs mit anderen Mitteln" lautet das berühmte Diktum des Militärreformers Carl von Clausewitz aus dem Jahre 1832. Die am 24. März 1999 begonnenen Luftangriffe der NATO gegen die Bundesrepublik Jugoslawien (BRJ) stimmen mit dieser These auf den ersten Blick überein. Allerdings hütete sich die Allianz aus gutem Grunde davor, ihre Militäraktion von Anfang an als "kriegerisch" zu bezeichnen. Eine offene "Kriegserklärung" der NATO war mit dem geltenden Völkerrecht nicht zu verinbaren, insbesondere mit Artikel 2 der UN-Charta zum Gewaltverbot und den Artikeln 39ff. über die Befugnisse des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen. Werden einschlägige Dokumente der UNO zu Rate gezogen, scheint der Befund allerdings auch ohnehin glasklar. In der im Konsens angenommenen Resolution 3314/XXIX der UN/GVV "Definition of Aggression" vom 14. Dezember 1974 wird die "Beschießung oder Bombardierung fremden Territoriums sowie der Einsatz irgendwelcher Waffen gegen fremdes Hoheitsgebiet" unzweideutig als "Aggressionshandlung" ("act of aggression") bezeichnet. (Appendix/Art. 3)¹ Mögen sich Experten weiter darüber streiten, ob solch verharmlosende Begriffe wie "Luftkampagne" (J. Solana) oder "friedensfördernde Krisenintervention" (K. Nehm) besser geeignet sind, das Friedenssicherungsrecht eher zu retten oder auszuhebeln, in politischer Hinsicht liegen die Dinge eindeutig auf dem Tisch.

Nachdem Belgrad die Unterschrift unter das Ramboillet-Abkommens verweigert hatte, begründete die NATO ihren Angriff mit dem politischen Ziel, durch Anwendung militärischer Gewalt dessen Unterzeichnung durch Milosevic zu erzwingen. Die Zielsetzung basierte auf der Annahme, daß das Kosova-Abkommen in der entworfenen Form letztlich Bestand haben würde. Die Ereignisse der zurückliegenden Wochen haben die Lage jedoch grundlegend verändert. Die ursprüngliche Intention der Übereinkunft - ein friedliches Zusammenleben von Serben und Albanern auf Dauer zu gewährleisten - ist aus Sicht der Kosovaren den Greueln von Vertreibung und Mord zum Opfer gefallen. Die allermeisten der malträtierten und vertriebenen Albaner lehnen inzwischen eine Zukunft der Kosova in den Grenzen des jugoslawischen Staates prinzipiell ab. Ihre einflußreichste Interessenvertretung - die UCK - spricht sogar von der Erringung der Unabhängigkeit "mit allen Mitteln".² Das serbische Volk wiederum sieht sich längst als Märtyrer im ungleichen Kampf gegen einen übermächtigen Aggressor. Für viele Serben geht es schon nicht mehr in erster Instanz um die Kosova. Für sie steht vielmehr die Zukunft der serbischen Nation und das Behaupten ihrer nationalen Identität auf dem Spiel. Selbst eine (militärische) Niederlage - wie im Jahre 1389 auf dem Amselfeld - dürfte angesichts dieser Umstände aus ihrer Sicht keinen Frieden von Dauer bewirken, vielmehr wird dies zur Beschwörung alter Mythen führen, nationalistische Ressentiments stärken, anti-demokratische Positionen festigen und Revanchegelüste nähren. Die in den vergangenen Jahren erkennbaren Keime der Demokratie sind bereits erstickt, die einstige Opposition in Serbien ist entweder mundtot gemacht oder hat sich um den Diktator geschart. Die Aussichten für die Zukunft sind düster. Europäische Friedenspolitik hat einmal mehr versagt.

Welche Fehler wurden gemacht? Welche Folgen - kurz- und langfristig - sind zu erwarten? Was muß getan werden, um die eingetretene politische Katastrophe zu überwinden?

1. Welche Fehler wurden gemacht?

Die schweren Verletzungen der Menschenrechte in Kosova waren seit langem bekannt und vorhersehbar. Schon 1986 wurde in einem "Memorandum der Serbischen Akademie der Wissenschaften" die Mär von der kulturellen und moralischen Aggression gegen das serbische Volk in Kosova entwickelt. Das schwülstige Thesenpapier diente dem ein Jahr später an die Macht gelangten Slobodan Milosevic als ideologisches Rüstzeug für eine politische Kombination aus populistischer Orthodoxie und nationalistischem Gedankengut, deren Anwendung zunächst in Säuberungsaktionen in Partei, Staatsbürokratie, Medien mündete, und die später den Ausgangspunkt für die Aufhebung des Autonmiestatuts für die Vojvodina und Kosova bildete.³ Selbst die viel später unter Führung von Karadzic und Mladic veranlaßten "ethnischen Säuberungen" in Bosnien waren für den Westen noch nicht Anlaß genug, schon im Verhandlungsprozeß von Dayton verläßliche Garantien anzustreben, die ähnliche Vorgehensweisen für die Zukunft, insbesondere Kosova einschließend, vielleicht noch hätten verhindern können. Im übrigen wurde im Westen zuvor auch die gewaltsame Vertreibung von mehr als 200.000 Serben aus der Kraijna praktisch widerspruchslos zur Kenntnis genommen. So legte die Art und Weise des Zustandekommens des Dayton-Abkommens im Jahre 1995 fast unvermeidlich die Saat für die nachfolgenden Ereignisse in Kosova. Erst als die UCK zu den Waffen griff, um sich den zunehmenden Repressalien von Armee und Sicherheitskräften zur Wehr zu setzen, und gleichzeitig das Ziel eines unabhängigen Staates Kosova proklamierte, wachte die Staatengemeinschaft auf. Zu spät und in unzureichender Weise, wie sich bald zeigen sollte.

Die Bemühungen um eine friedliche De-eskalation der Spannungen erfolgten weiterhin halbherzig und inkonsequent. Mehr als drei Monate dauerte es, bis kaum mehr als die Hälfte der vereinbarten OSZE-Beobachter im Krisengebiet stationiert waren. Jenseits ihrer Kontrolle setzten sich die Feindseligkeiten auf beiden Seiten fort. Die parallel abgehaltenen Verhandlungen um das Rambouillet-Abkommen glichen zudem zunehmend einem Pokerspiel. Unter permanenter Androhung von Luftangriffen durch die NATO seit Juli 1998 setzten die USA und ihre NATO-Verbündeten darauf, daß Milosevic - wie im Falle von Dayton - in letzter Sekunde schon einlenken würde, wäre nur der auf ihn ausgeübte Druck stark genug. Dabei wurde jedoch übersehen, daß Milosevic in diesem Fall nicht nachgeben konnte, allein schon aus machtpolitischen Gründen. Der Text des Entwurfs geht in seinen Forderungen an Belgrad weit über vergleichbare Autonomieregelungen in anderen Staaten hinaus. Vor allem die Implementierungs-Bestandteile der Vereinbarung (Kapitel 5, Appendix A/B)⁴ wurden in Belgrad - nicht ganz zu Unrecht - als "Knebelvertrag" interpretiert, weil er faktisch die Hoheitsgewalt über einen großen Teil der BRJ und der Republik Serbien an die NATO übertrug. Darüber hinaus bildete das in Aussicht gestellte Referendum über die Unabhängigkeit angesichts der deutlichen Mehrheitsverhältnisse in der Kosova-Bevölkerung aus Belgrader Sicht das Drehbuch für eine kommende Sezession, möglicherweise sogar für die Entstehung eines Groß-Albaniens. Milosevic mag im Herbst 1998 noch irrtümlich geglaubt haben, er könne sich durch Verweigerung seiner Zustimmung zur Stationierung einer bewaffneten internationalen Schutztruppe einer strengen Autonomieregelung entziehen, ebenso jedoch irrte die NATO, als sie davon ausging, dies im Alleingang, d.h. ohne russisches Mitwirken, durchsetzen zu können. Wenn die Annahme zutrifft, daß Belgrad bereit war, dem politischen Teil des Rambouillet-Abkommens - trotz erheblicher Vorbehalte - zuzustimmen, hat die Starrsinnigkeit der US-Position, der NATO und nicht der UNO oder OSZE die Federführung für den militärischen Teil zuzuerkennen, letztlich die Chance für eine politische Übereinkunft begraben. Die weiteren Konsequenzen sind bekannt: Die Leiden der Kosova-Bevölkerung sind mittlerweile ins Unermeßliche gestiegen, Europa ist Zeuge eines Flüchtlingsdramas von beispielloser Dimension, UNO und OSZE wurden zu Zaungästen der Konflikteskalation verurteilt, das Völkerrecht wurde desavouiert, das Verhältnis zwischen dem Westen und Rußland auf das Schwerste belastet. Die Risiken für die Stabilität auf dem gesamten Balkan sind enorm gestiegen, der europäische Frieden ist weit über die Krisenregion hinausgehend gefährdet. Der eingetretene Schaden - vom Mißtrauen auf allen Seiten ganz abgesehen - ist riesig, eine langfristige Stabilisierung der Sicherheit auf dem Balkan ferner denn je.

2. Welche Folgen sind zu erwarten?

Die Ereignisse um Kosova markieren eine politische Zäsur in der europäischen Geschichte, deren Konsequenzen im Einzelnen zum gegenwärtigen Zeitpunkt schwer auszurechnen sind, unabhängig davon, welche Richtung die Entwicklung in den kommenden Wochen und Monaten nimmt. Der im übrigen mit großer Mehrheit vom Deutschen Bundestag gebilligte Einsatz der NATO gegen die BRJ war durch das Völkerrecht nicht gedeckt. Weder Artikel 51 noch Artikel 39ff. der UN-Charta bieten eine ausreichende Handhabe für die Legitimation der Luftangriffe durch das Bündnis. Die Mißachtung völkerrechtlicher Bestimmungen unter Berufung auf die Wahrung der Menschenrechte und des Selbstbestimmungsrechts der Völker ist moralisch zwar opportun, politisch und rechtlich jedoch ein Desaster. Außer Zweifel steht die Notwendigkeit einer Fortentwicklung des Völkerrechts - unter Berücksichtigung der veränderten Gegebenheiten mehr als ein halbes Jahrhundert nach Gründung der UNO und angesichts der größeren Bedeutung gesellschaftlicher Konflikte und transgesellschaftlicher Beziehungen. Die Voraussetzungen, dies im Konsensverfahren zu erstreben, haben sich allerdings jetzt wesentlich verschlechtert. Im schlimmsten Fall könnte sich das von der NATO gewählte Verfahren als Vorbote für den Zerfall der UNO und die Rechtsbindung ihrer Charta erweisen.

Militärische Mittel sind im Verständnis des Völkerrechts allenfalls ultima ratio. Die Kriterien für ihren Einsatz sind bestimmten Regeln unterworfen. Dazu gehören - neben den Bestimmungen der UN-Charta über die Rechtmäßigkeit ihres Einsatzes - insbesondere das Übermaßverbot, bzw. das Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Die Luftangriffe verletzen dieses Prinzip in doppelter Hinsicht. Erstens werden militärische und zivile Einrichtungen auf dem gesamten Territorium der BRJ zerstört oder beschädigt. Die Drohung mit (möglicherweise bis zu Monaten - so Bill Clinton) andauernden Bombardements eröffnet die Perspektive eines "Friedens auf Ruinen"⁵. Zweitens haben die angerichteten Zerstörungen weder eine politische Lösung erleichtert, noch das dramatische Flüchtlingselend verhindern können. Das Festhalten am insofern untauglichen militärischen Mittel blockiert statt dessen die Suche nach einem politischen Ausweg. Wird militärische Gewalt gegen Staaten aber unwidersprochen nicht mehr als ultima ratio, sondern als geeignetes Mittel der Durchsetzung politischer Interessen erachtet, droht eine Kaskade der Nachahmung in der ganzen Welt.

Rußland ist von der NATO - wegen der Ablehnung der Luftangriffe - zumindest implizit eine Komplizenschaft mit Belgrad vorgehalten worden. Anders ist kaum zu erklären, daß russische Bedenken im Rahmen der UNO und in der Schlußphase der Verhandlungen von Rambouillet schlichtweg vom Tisch gefegt wurden, und die NATO spätere diplomatische Bemühungen Moskaus um eine Beilegung der Krise über Wochen hinweg unübersehbar geringschätzend begegnete. Nach der in Moskau so empfundenen Demütigung durch die Erweiterung der Allianz nach Osten, wurde nun die brüske Ausschaltung des UN-Sicherheitsrates und die Mißachtung russischer Einwände gegen das Vorgehen der NATO als weiteres Indiz für eine Politik versuchter Bevormundung verstanden. Das innenpolitische Klima in Rußland hat sich unter diesen Vorzeichen in gravierender Weise gewandelt. Die anti-westliche Front der Kommunisten und Nationalisten erfährt großen Zulauf, mit den anstehenden Wahlen zur Duma (Dezember 1999) und den Präsidentschaftswahlen im kommenden Jahr wird ein herber Rückschlag für die politische Kooperationsbereitschaft Rußlands mit dem Westen immer wahrscheinlicher. Abgesehen von einer drohenden Eiszeit zwischen Ost und West verschlechtern sich dadurch auch die Bedingungen für eine enge Zusammenarbeit der Weltmächte zur Eindämmung von globalen Krisen und Konflikten.

Die europäische Sicherheitsordnung geht aus den Trümmern des Kosovo-Konflikt politisch, geistig und militärisch fragmentiert hervor. Die zurückliegende Dekade könnte in den Geschichtsbüchern als ungenutzte Phase der Hoffnung zwischen zwei Kalten Kriegen Eingang finden. Die NATO trägt keine Schuld an den Menschenrechtsverletzungen durch das Regime Milosevics. Ihre Schuld an der eigenen Unfähigkeit, innergesellschaftliche Konflikte zu verhüten ist geringer, als der Irrtum ihres Anspruchs, Menschenrechten durch die Androhung und Anwendung überlegenen militärischen Potentials Geltung zu verschaffen. Opfer dieses Irrtums ist die OSZE, die in ihrer politischer Wirkung marginalisiert, ihre ureignen Stärken der Konfiktverhütung und friedlichen Konfliktbeilegung nicht adequat nutzen konnte. Opfer sind letztlich aber auch die Kosovaren, denen die NATO Beistand gegen serbische Übergriffe versprach - eine Zusicherung, die sie nicht einhalten konnte.

Jede im Augenblick denkbare politische Lösung für die Lage der Kosovaren in ihrer Heimat produziert neue Risiken für das erweiterte Umfeld auf dem Balkan. Der fragile Frieden in Bosnien könnte durch Versuche gefährdet werden, auf Kosten der vorhersehbaren Schwäche Belgrads - etwa westlich des Brcko-Korridors - künftige offene Rechnungen zu begleichen. Auch die Zukunft und Stabilität der Republik Montenegro ist ungewiß. Makedonien sieht sich innenpolitisch einer Verschiebung der komplizierten ethnischen Balance ausgesetzt. Ferner stehen offene Forderungen nach einem Großalbanien im Raum. Selbst Bulgarien, Griechenland, Ungarn und die Türkei könnten bei einer weiteren Zuspitzung ethnischer Spannungen in Folgekonflikte verwickelt werden. Haß, Xenophobie, und Gedanken der Rache sind ein untauglicher Humus für die Hoffnung auf Demokratie und Frieden auf dem Balkan. Anstelle eines friedlichen Miteinanders der Staaten droht nach Lage der Dinge ein Flickenteppich dauerhafter Schutzzonen zwischen verfeindeten Völkern.

3. Was muß getan werden?

Die bitteren Lehren aus den Fehlern und Irrtümern der Vergangenheit und Gegenwart müssen rasch gezogen werden. Kurzfristig ist es notwendig, einen Ausstieg aus der militärischen Sackgasse und der diplomatischen Katastrophe zu finden, der vor allem den Menschen in Kosova hilft, weiteres Morden und Vertreibung unterbindet, sowie Voraussetzungen für eine tragfähige politische Lösung und eine Rückkehr der Flüchtlinge in ihre Heimat schafft. Voraussetzung hierzu sind der Verzicht der NATO auf exklusive Vollmachten und eine uneingeschränkt enge Zusammenarbeit des Westens mit Rußland. Ohne Einhaltung dieser Prämisse wären alle anderen Überlegungen letztlich auf Sand gebaut. Nur gemeinsam mit Rußland wird eine in Kosova zu stationierende internationale Friedenstruppe die nötige Anerkennung aller Seiten finden, die Autorität der Vereinten Nationen wiederhergestellt und der OSZE gestärkt werden können. Vertrauensvolles und gleichberechtigtes Miteinander zwischen NATO und Rußland sind auch der einzig plausible Weg der Schadensbegrenzung im Ost-West-Verhältnis. Dauerhafte Stabilität in der Region wird nur entstehen, wenn die Probleme multi-ethnischer Strukturen in allen Staaten der Region nach völkerrechtlich bindenden Standards geregelt werden. Einseitig zu Lasten gehende Vereinbarungen werden nicht von Dauer sein. Frieden von Dauer wird nur entstehen, wenn die soziale, wirtschaftliche und politische Perspektive aller Völker das Interesse an seiner Erhaltung im Vergleich zu ewiger Rivalität als ein höheres Gut erscheinen läßt. Eine solche Friedensregelung schließt die Bestrafung von Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit ein. Ungesühnte Verbrechen dürften andernfalls nur als Ermunterung für Rache und Revanche verstanden werden. Nur eine Kombination von politischen, wirtschaftlichen und sozialen Programmen, unter Schirmherrschaft der UNO und der OSZE militärische Sicherungsmaßnahmen eingeschlossen, wird eine Hinwendung zur Normalität friedlichen Zusammenlebens ermöglichen. Ein Abkommen über Kosova wird hierzu nicht mehr ausreichen. Allenfalls ein umfassender Balkan-Vertrag könnte das Fundament künftiger Nachbarschaft der alten und neuen staatlichen Gebilde und der Zusammenarbeit der Völker erleichtern. Selbst wenn dies erreicht werden kann, wäre es nur ein erster Schritt. Für dauerhaften Frieden benötigt es einen sehr langen Atem.

1 Yearbook of the United Nations 1974 (Vol. 28), New York: United Nations, 1977, S. 843.

2 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 7. April 1999.

3 Jens Reuter, Vom ordnungspolitischen zum Nationalitätenkonflikt zwischen Serbien und Slowenien, in: Südosteuropa, 10/1990, S. 571-586.

4 Interim Agreement for Peace and Self-Government in Kosovo, Feb. 23, 1999, in: http://www.balkanaction.org/paper/kia299.html.

5 Zoran Djindic, zit. in: Frankfurter Rundschau, 9. April 1999.