(Erscheint in: Blätter für deutsche und internationale Politik, August 1999) 

Auf dem Gipfel der G8 in Köln ist auf Vorschlag der EU ein Stabilitätspakt für Südosteuropa verabschiedet worden. Zuvor fand bereits ein erstes Vorbereitungstreffen von hochrangigen Diplomaten und Beamten aus mehr als zwei Duzend Ländern sowie von Vertretern internationaler Organisationen auf dem Petersberg statt, auf dem ein Konzept der EU zur Stabilisierung der Balkanregion vorgelegt und von allen Teilnehmern grundsätzlich akzeptiert worden war. Um was geht es bei dem angestrebten Stabilitätspakt?

Der Stabilitätspakt basiert auf dem Grundgedanken, daß die mittel- und langfristige Stabilisierung Südosteuropas im sicherheitspolitischen Interesse der EU liegt. Angesichts vielfältiger Spannungspotentiale auf dem Balkan darf sich Sicherheitspolitik nach dem Ende des Jugoslawienkrieges nicht in Krisenmanagement erschöpfen. Vielmehr soll ein präventiver und umfassender Ansatz zur Konfliktlösung angestrebt werden, der die ganze Region umfaßt. Ziel einer solchen mittel- und langfristig angelegten Politik ist es, die Entstehung gewaltsamer Konflikte in der Region zu verhindern, die Voraussetzungen für Demokratie, Marktwirtschaft und regionale Zusammenarbeit zu schaffen und die Länder Südosteuropas in die euro-atlantischen Strukturen zu führen. Um dieses Ziel erreichen zu können, soll ein nachhaltiger Prozeß in Gang gesetzt werden, denn Demokratisierung, Schaffung von gesellschaftlichen Wohlstand und regionale Zusammenarbeit dürften nicht von heute auf morgen zu erreichen sein. Das gleiche gilt für das wichtige Vorhaben des Aufbaus ziviler Gesellschaften unter besonderer Berücksichtigung der Minderheitenproblematik.

Ein anderer Erfolgsparameter ist die Stärkung der Eigenverantwortung der betroffenen Länder bei der Erreichung dieser Ziele. Die Eigenverantwortung soll durch ein System von positiven und negativen Anreizen gefördert werden, wonach jede Form der Unterstützung an die Erfüllung bestimmter Bedingungen geknüpft ist. Ein entsprechendes Strategiepapier hatte die EU bereits 1997 beschlossen. In dessen Mittelpunkt steht die Anwendung des Konditionalitätsprinzips bei der Entwicklung der Beziehungen zu den jugoslawischen Nachfolgestaaten (ohne Slowenien) und zu Albanien. Es enthält ein relativ detailliertes Schema, welche Bedingungen - z.B. Demokratie, Menschenrechte und regionale Zusammenarbeit - erfüllt sein müssen, um eine bestimmte Stufe der Beziehungen mit der EU zu erreichen.

Von zentraler Bedeutung für die Stabilität auf dem Balkan ist die Bundesrepublik Jugoslawien. So lange sie in ihrer Außenseiterrolle verharrt und von der Staatengemeinschaft nicht als Verhandlungspartner akzeptiert werden kann, konzentriert sich der Stabilisierungsprozeß auf die anderen Länder. So sind bislang Bosnien-Herzegowina und Kroatien autonome Handelspräferenzen eingeräumt worden, Mazedonien und Albanien erhalten darüber hinaus Hilfe aus dem Phare-Programm und unterhalten vertragliche Beziehungen mit Brüssel, während die Bundesrepublik Jugoslawien bislang leer ausgeht. Für Belgrad steht jedoch die Tür jederzeit offen, wenn es die politischen Voraussetzungen erfüllt. Sind. Es fragt sich jedoch, wie lange diese Position durchgehalten werden kann. Immerhin ist Jugoslawien auf den Stand der Vorkriegszeit zurückgebombt worden Ohne das größte Land dürfte die Stabilisierung der Region wohl kaum zu machen sein. Die zerstörten Brücken, Eisenbahnrouten und Straßen müssen schnellstmöglich repariert werden, um den regionalen Handel wieder in Schwung zu bringen. Zudem ist wirtschaftlicher Aufschwung in Serbien eine Voraussetzung für die Demokratisierung des Landes.

Als besonderen Anreiz bietet die EU den Abschluß von Stabilitäts- und Assoziierungsverträgen an. Die Frage nach der Perspektive einer Mitgliedschaft läßt sie angesichts der zu bewältigenden Probleme erst einmal offen. Einerseits ist den EU-Mitgliedern klar, daß eine stufenweise Integration in diesem Falle die einzige friedenswirksame Strategie sein dürfte. Andererseits verläuft der bisherige Erweiterungsprozeß notwendigerweise schleppend, weil sowohl die EU (Entscheidungsfähigkeit) als auch die Kandidaten (Erfüllung der Kopenhagener Kriterien) erst beitrittsfähig sein müssen. Eine Beitrittsperspektive für die fünf Balkanstaaten würde sich also erst in sehr langen Zeiträumen realisieren lassen. Allerdings sollte - einer Erkenntnis der Konfliktpräventionsforschung folgend - nicht dieses Ziel im Vordergrund stehen, sondern der äußerst schwierige Prozeß bis dahin.1

Der Stabilitätspakt soll auch die Nachbarstaaten dieser fünf Länder einschließen. Dieser Ansatz ist nicht nur aus Gründen der geographischen Nähe sinnvoll. Länder wie Bulgarien, Rumänien, Ungarn oder Slowenien sind in ihrer Entwicklung zum Teil schon viel weiter und könnten insofern als Stabilitätsinseln für die regionale Entwicklung dienen. Dadurch wird die Heterogenität der Akteure zwar noch größer, doch kann dem durch eine maßgeschneidert Herangehensweise begegnet werden, welche die unterschiedlichen Interessen- und Problemlagen sowie den unterschiedlichen Stand der jeweiligen Transformationsprozesse berücksichtigt. Die allen Ländern gemeinsamen Politik- und Strukturdefizite erfordern jedenfalls eine die ganze südosteuropäische Region einbeziehende Herangehensweise.

Die Idee eines Stabilitätspaktes ist nicht neu. Bereits 1993 startete die EU ein solches Vorhaben als erste gemeinsame Aktion im Rahmen der damals gerade in Kraft getretenen gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Es handelte sich um eine präventive Maßnahme, die auf die Stabilisierung der assoziierten Länder Mittel- und Osteuropas abzielte. Zwei Jahre später wurde der sogenannte "Stabilitätspakt für Europa" angenommen und in die Obhut der OSZE überführt.2

Kurz vor der feierlichen Unterzeichnung des Daytoner Friedensabkommens in Paris sollte dieser Ansatz auch auf den Balkan angewendet werden. Am 13. Dezember 1995 trafen sich in Royaumont bei Paris die Außenminister der 15 EU-Mitglieder, Vertreter der fünf jugoslawischen Nachfolgestaaten, der Nachbarstaaten, der USA, Rußlands, des Europarates, und der OSZE und verabschiedeten die "Erklärung über den Prozeß für Stabilität und gute Nachbarschaft". Diese Erklärung leitete den sogenannten Royaumont-Prozeß ein. Dabei handelt es sich um einen langfristig angelegtes Vorhaben, bei dem über die schrittweise Herstellung von Dialog und Vertrauen, über die Prävention von Spannungen und Krisen sowie über Versöhnung, regionale Zusammenarbeit, wirtschaftlichen Wiederaufbau und gute Nachbarschaft nachgedacht werden soll. Bis zum Ausbruch des Jugoslawienkrieges haben - von der Öffentlichkeit weitgehend unbeachtet und leider ohne großen Erfolg - sieben Folgetreffen stattgefunden.3

Der Stabilitätspakt für Südosteuropa soll auf dem Royaumont-Prozeß aufbauen. Dafür sprechen verschiedene Gründe: Erstens ist dieser Prozeß eine gemeinsame Aktion der EU und erhöht ihr politisches Profil in der Region. Zweitens bildet er bislang die einzige von der EU getragene regionale Kooperationsinitiative. Drittens ist Jugoslawien volles Mitglied in diesem Prozeß, d.h. er kann gewissermaßen als Vorstufe für den späteren Stabilitätspakt genutzt werden. Viertens kann die EU ihre in der Region bereits eingesetzten Instrumente damit kombinieren. Fünftens befaßt sich der Royaumont-Prozeß durch die Unterstützung des Aufbaus von Zivilgesellschaften mit einem zentralen Bereich der Friedenskonsolidierung.

Angesichts der besonderen Problemkonstellation soll der Stabilitätspakt für Südosteuropa die gesamte Palette der Krisenfaktoren abdecken. Analog zum KSZE-Prozeß wird über Sicherheitsfragen ("Korb" 1), Wirtschaftsprobleme ("Korb 2) und zivilgesellschaftliche Aspekte ("Korb" 3) gesprochen. Für die Koordination der Wiederaufbauhilfe zeichnen sich die EU und die Weltbank verantwortlich. Neben dem Sonderbeauftrageten des UN-Generalsekretärs, dem Mitbegründer von "Ärzte ohne Grenzen" und ehemaligem französischen Minister für humanitäre Angelegenheiten Bernard Kouchner, wird der ehemalige Kanzleramtsminister Bodo Hombach als Sonderbeauftragter für die Koordination des Stabilitätspaktes verantwortlich sein. Ende Juli startet das Projekt mit einer großen internationalen Konferenz, danach tagen die verschiedenen runden Tische. Ziel dieser institutionalisierten Regionalgespräche ist der Abschluß von bi- und multilateralen Abkommen, die dann später in den Stabilitätspakt überführt werden..

Das ganze Vorhaben hat also nichts mit einer Balkan-Konferenz im Stile des 19. Jahrhunderts zu tun. Es handelt sich vielmehr um einen langfristigen Prozeß zur aktiven Stabilisierung dieser Region, welcher der nachhaltigen Unterstützung durch alle Beteiligten bedarf. Die geschätzten Kosten für den Wiederaufbau bewegen sich in einer Spannbreite von 27 bis 200 Milliarden US-Dollar. Die EU-Kommission rechnet aufgrund der Erfahrungen in Baustein damit, daß die Ausgaben für einen "Marshallplan", der den gesamten Balkan berücksichtigt, in den nächsten fünf Jahren 30 Milliarden Dollar betragen. Die Anrainerstaaten des ehemaligen Jugoslawien haben bereits erste Hilfskredite von der Weltbank, der EU und anderen Gebern erhalten. Für Albanien, Mazedonien, Bosnien und Bulgarien wurden Geberkonferenzen abgehalten, denen weitere folgern werden. Allein für den Aufbau des Kosovo veranschlagt die EU-Kommission Kosten in Höher von fast 6 Milliarden DM. Hinzu kommen die Ausgaben für die Stationierung der Kosovo-Friedenstruppe (KFOR), die das Budget-Office des US-Kongresses auf 13 bis 22 Milliarden Dollar schätzt.

Hans Koschnick, Bosnien-Beauftragter der Bundesregierung, hat zurecht gemahnt, das Geld für den Wiederaufbau des Balkans müsse effektiver eingesetzt werden, als es in Bosnien geschehen ist. Über die Verwendung der Gelder solle rasch und unbürokratisch vor Ort entschieden werden. Insofern ist der Beschluß der EU-Kommission zu begrüßen, daß ab September eine Europäische Agentur für den Wiederaufbau der Region ihre Tätigkeit in Prishtina und voraussichtlich auch in Skopje aufnehmen soll. Sie soll in enger Zusammenarbeit mit den UNO Projekte und Finanzen flexibel und dezentral verwalten und den Einsatz von 200 bis 300 Experten steuern.

Es bleibt jedoch abzuwarten, ob den schönen Worten und guten Konzepten auch entsprechende Taten durch die internationale Staatengemeinschaft folgen werden. Ohnehin sollte man vor der Illusion warnen, ein Marshallplan für den Balkan könnte ein Wirtschaftswunder wie in Nachkriegsdeutschland auslösen. Denn die Umsetzung der guten Vorsätze ist mit zahlreichen politischen, psychlogischen und finanziellen Schwierigkeiten verbunden. Gleichwohl ist der Ansatz richtig, den Ländern des Balkan eine Integrationsperspektive zu bieten. Diese setzt wiederum voraus, daß die Länder wieder untereinander zu kooperieren lernen.

Es bleibt die Frage, warum die Politik einer politischen, wirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Unterstützung für Südosteuropa, so wie sie im Royaumont-Prozeß tendenziell angelegt war, nicht nachhaltiger vorangetrieben wurde. Es spricht einiges dafür, daß man mit den vielen Milliarden, die der Krieg verschlungen hat und der Wiederaufbau sowie die Friedenssicherung kosten werden, eine effektive Präventionspolitik der wirtschaftlichen Stabilisierung und Demokratisierung hätte verfolgen können. Immerhin scheint sich mittlerweile die Erkenntnis durchzusetzen, daß es eine Stabilisierung Südosteuropas durch Kooperation und Integration nicht zum Nulltarif zu haben ist und daß die Alternative zu einer erfolgreichen Umsetzung des Stabilitätspaktes nur wieder in Krieg, Tod und Vertreibung liegt.

1 Vgl. Mark Salter, Balkan Endgame: The Kosovo Conflict in a Southern Balkan Context, in: Peter Cross (ed.), Contributing to Preventive Action, CPN Yearbook 1997/98, SWP-Ebenhausen 1998, S. 248.

2 Vgl. Hans-Georg Ehrhart, EU, OSZE und der Stabilitätspakt für Europa: Präventive Diplomatie als gemeinsame Aufgabe, in: Integration, 1/1996, S.37-48.

3 Hans-Georg Ehrhart, Preventive Diplomacy or Neglegted Initiative: The Royaumont Process and the Stabilization of Southeastern Europe, in: Ders./ Albrecht Schnabel, The Southeast European Challenge: Ethnic Conflict and International Response, Baden-Baden 1999, S. 177-1195.